陕西省数字政府建设已进入深化整合、赋能治理的新阶段。然而，长期以来，由各级财政资金投入、分散在不同部门和地区建设的政务信息系统，普遍存在“重复建设、数据不通、运维成本高企”的顽疾。其根源之一，在于作为核心资产的**软件著作权归属不清、管理缺位**。大量软件在采购合同中被默认为归开发企业所有，政府仅获得使用权。这导致软件成为“私有财产”，跨部门共享缺乏法律基础，二次开发受制于人，财政资金投入形成的资产持续流失。本白皮书旨在提出一套根本性解决方案：通过省级层面制度创新，确立财政资金形成软件资产的 **“强制国有化”原则**，并构建全省统一的**政务软件资产共享复用平台**，从而在产权层面打破“信息孤岛”，最大化公共资金效益，并培育陕西本土信创产业生态。
乱象一：“一次性采购，无限期买单”。某市政务服务局委托企业开发“一网通办”平台，合同未明确软件著作权归属。平台上线后，每次功能扩展、与其他系统对接，甚至漏洞修复，都需要向原企业支付高额费用。政府实质上以“项目制”价格买下了软件，却陷入了“年费制”的长期依赖，财政负担沉重。
乱象二：“数据想通，产权不通”。省级部门欲整合各地市的同类业务系统（如智慧城管），以实现数据汇聚与业务协同。但由于各市系统由不同企业开发，著作权分属不同厂商，整合涉及复杂的版权谈判和异构系统改造，最终因法律和技术双重壁垒而搁浅，数据互通停留在纸面。
乱象三：“重复投资，低水平重建”。A县刚投入数百万开发了智慧水务管理平台，邻市B区因不知情或无法复用，又投入相似资金开发功能雷同的系统。全省范围内，此类“重复造轮子”现象消耗了巨额财政资金，且软件质量参差不齐，网络安全风险叠加。
代价估算：**以陕西省每年各级政务信息化项目投入估算，因权属不清导致的重复建设、运维绑架、整合困难，所造成的资金浪费或效率损失可能高达总投入的20%-30%。**
| 改革支柱 | 核心制度设计 | 具体实施方案与操作规程 | 预期成效与产出 |
|---|---|---|---|
| 支柱一：产权制度革命 （解决“归谁所有”问题） | 出台《陕西省政务软件资产管理办法》，确立“谁投资，谁拥有”的核心原则。 | 1. **强制归属条款**：规定所有使用财政性资金采购、委托开发的软件（除极少数通用商业软件外），其著作权**归国家所有，由采购单位的同级人民政府授权指定机构（如大数据局）统一代表行使相关财产权利**。开发方享有署名权。 2. **标准化合同范本**：由省财政厅、省司法厅、省政务大数据局联合发布《陕西省政务信息化项目采购合同（范本）》，将上述强制条款作为不可谈判的必备条款。 3. **全周期资产登记**：建立“陕西省政务软件资产登记簿”。项目验收前，必须凭包含明确权属条款的合同及软件成果，完成资产登记，获得唯一资产编码。未完成登记，不予支付尾款。 | **产出**：省级规范性文件；标准合同范本；覆盖全省的政务软件资产登记数据库。 **成效**：从法律源头杜绝资产流失，为共享复用奠定坚实的产权基础，使软件资产与办公楼、公务车一样，纳入规范的国有资产管理序列。 |
| 支柱二：平台架构搭建 （解决“如何共享”问题） | 建设全省统一的“政务软件资产共享平台”（简称“秦政应用商店”）。 | 1. **平台定位与架构**：平台定位为政务内部的“软件仓库”和“开发协作平台”。采用微服务架构，提供： - **资产库**：存放已登记软件的可部署镜像、源代码（涉密除外）、API文档。 - **组件库**：沉淀通用的身份认证、电子印章、消息通知、地图服务等标准化模块。 - **低代码开发环境**：允许业务人员基于组件快速搭建轻应用。 2. **分级共享机制**： - **全省通用**：基础共性组件和经过普适性改造的优秀应用，全省单位可直接取用部署。 - **区域共享**：针对特定地域需求的应用，在相关市、县范围内共享。 - **定向授权**：涉及特殊业务或敏感数据的应用，经审批后可定向提供给特定单位。 3. **运维与升级模式**：推行“统一运维，分摊成本”模式。由平台运营方或原开发企业（通过签订统一运维协议）提供标准化运维服务，使用单位按需订阅，大幅降低分散运维成本。 | **产出**：“秦政应用商店”线上平台及运营管理团队。 **成效**：实现软件资产可视化、可检索、可复用；大幅降低新系统开发成本和时间；推动政务应用标准化、模块化。 |
| 支柱三：生态激励与可持续运营 （解决“谁愿意干”问题） | 设计兼顾公共利益与企业利益的激励机制，培育健康生态。 | 1. **对采购单位的激励**：将软件资产复用率、新项目基于共享平台组件开发的占比，纳入各级部门数字政府建设考核指标，并与下一年度信息化预算挂钩。 2. **对开发企业的激励**： - **首购激励**：企业开发的软件一旦被收入“全省通用”资产库，可视为获得全省范围的“首购”订单，获得更高溢价和品牌声誉。 - **持续收益**：企业可通过提供资产的持续升级、定制化改造、运维服务获得合理收入，商业模式从“一锤子买卖”转向“持续服务”。 - **生态准入**：优先推荐参与省级共享平台建设及组件开发的企业，参与后续重大政务信息化项目。 3. **培育本土信创生态**：共享平台优先适配国产芯片、操作系统、数据库。鼓励陕西本土软件企业，特别是秦创原孵化的信创企业，围绕平台开发专用组件和解决方案，形成具有陕西特色的政务软件产业链。 | **产出**：配套的考核办法、激励政策、生态合作伙伴计划。 **成效**：调动各方积极性，形成“共建、共享、共赢”的良性循环；壮大本土数字经济产业。 |
法律可行性：我国《著作权法》规定著作权可以转让和许可。《政府采购法》规定采购活动应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。通过合同约定将软件著作权归属国家，完全合法合规。深圳、上海等地已在部分项目开展类似实践。
经济可行性（投入产出分析）： - **直接节省**：假设全省每年减少20%的低水平重复建设，可节省财政资金数亿元。集中运维预计可降低30%的运维成本。 - **间接收益**：数据畅通带来的社会治理效能提升、营商环境优化，其价值难以估量。同时，将催生一个围绕政务软件定制、组件开发、专业运维的新兴市场，创造产值和就业。 - **初期投入**：主要为共享平台开发建设费用和初期运营成本，相较于年度节省资金，投资回收期极短。
实施路径建议： 1. **立法先行，试点突破**：建议由省政务大数据局牵头，联合相关部门起草《管理办法》，报省政府审议。可首先在省级部门新建项目和智慧城市试点地区（如西咸新区）强制推行。 2. **平台建设，分步上线**：首期上线资产登记与展示功能，二期开放组件库和低代码工具，三期完善运维服务和生态市场。 3. **宣传培训，生态营造**：面向全省公务员和软件企业，广泛宣传新制度的意义与操作，举办开发大赛，吸引优秀产品和人才进入生态。
结论：推动政务软件著作权国有化与共享复用，是对数字时代政府资产管理理念的一次深刻革新。这不仅是破解“信息孤岛”的技术方案，更是一场涉及法律、财政、治理和产业的系统性改革。陕西若能在此领域率先突破、形成制度，不仅将极大提升本省数字政府建设的效能与效益，更将为全国贡献可复制、可推广的“陕西方案”，在数字治理的赛道上赢得先机。
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